Si può tranquillamente sostenere che, nell’ultimo periodo, la discussione più viva nella giurisprudenza amministrativa in materia di contratti pubblici sia quella che ruota attorno all’interpretazione dell’art. 41, comma 14 del D.Lgs. n. 36/2023, nella parte in cui prevede che “I costi della manodopera e della sicurezza sono scorporati dall’importo assoggettato al ribasso. Resta ferma la possibilità per l’operatore economico di dimostrare che il ribasso complessivo dell’importo deriva da una più efficiente organizzazione aziendale”.

Le più recenti pronunce sul tema, invero, vanno definendo, ormai in maniera netta, due contrapposti orientamenti giurisprudenziali.

Secondo una prima impostazione, in particolare, di cui è espressione la recente sentenza del 27.2.2025, n. 738 della I sezione del TAR Catania, la disposizione anzidetta, innovando rispetto al precedente codice dei contratti pubblici, comporterebbe l’obbligo di sottrarre i costi della manodopera dall’importo cui applicare il ribasso offerto in gara dagli operatori economici.

In altri termini, secondo questo orientamento, dato, ad esempio, un importo a base di gara di 1 milione di euro, di cui 700.000 € per costi della manodopera, la percentuale di sconto offerta dai concorrenti andrebbe applicata all’importo di 300.000 €. Così, un ipotetico sconto del 25% determinerebbe un’offerta di 225.000,00 € (in virtù del ribasso offerto di 75.000,00 €), cui aggiungere i costi della manodopera, che il concorrente dovrebbe, per questo, indicare separatamente in offerta. Assumendo che il concorrente intenda tenere fermo l’importo della manodopera stimato dalla Stazione Appaltante (nell’esempio 700.000,00 €), il prezzo contrattuale complessivamente offerto ammonterebbe, dunque, a 925.000,00 €. Diversamente, se l’operatore economico, anziché tenere fermi i costi del personale indicati dalla lex specialis, dichiarasse un prezzo inferiore rispetto a quello stimato dalla Stazione Appaltante, ad esempio € 680.000,00, verrebbe offerto un prezzo contrattuale complessivo di 905.000,00 €.

Si creerebbe, quindi, “una sorta di corridoio all’interno del quale collocare l’offerta economica”, come affermato, con espressione efficace, dal TAR del Lazio con sentenza del 6.8.2024, n. 15720.

È questa la tesi della c.d. “ribassabilità indiretta” dei costi della manodopera, perché, fermo rimanendo il non assoggettamento a ribasso “diretto” del costo del personale, fa salva la possibilità del concorrente di indicare – in tesi, “indirettamente” – un prezzo del personale inferiore rispetto a quello stimato dalla Stazione Appaltante.

A tale impostazione si contrappone quella che viene definitiva (con espressione, a parere di chi scrive, tecnicamente erronea, per le ragioni che si diranno più avanti) come tesi della c.d. “ribassabilità diretta” dei costi della manodopera, secondo cui, al contrario, il costo della manodopera andrebbe incluso nell’importo cui applicare il ribasso offerto in gara dai concorrenti.

Per rimanere all’esempio sopra prospettato, il ribasso del 25% andrebbe applicato all’intero importo a base di gara (pari ad € 1.000.000,00 €), determinando un’offerta complessiva di € 750.000, inclusiva dei costi della manodopera che il concorrente è tenuto ad indicare in offerta.

Tale orientamento è stato seguito:

• dal Ministero delle Infrastrutture con parere n. 2154 del 19.7.2023;
• dall’ANAC con la delibera n. 528 del 15.11.2023 e con il Bando tipo n. 1/2023 e relativa nota illustrativa, che ha inequivocabilmente “ricompreso nel valore posto a base di gara il costo della manodopera con la precisazione che tale costo non è ribassabile. Ciò in quanto l’articolo 41 comma 14 del codice, se da un lato dispone lo scorporo dei costi della manodopera dall’importo soggetto a ribasso, dall’altro fa salva la possibilità per l’operatore economico di dimostrare che il ribasso complessivo dell’importo deriva da una più efficiente organizzazione aziendale”;
• dalla prevalente giurisprudenza del Giudice Amministrativo, cui ha aderito, peraltro, oltre allo stesso TAR Catania con sentenza dell’11.11.2024, n. 3739, anche, tra le più note, il TAR Lazio, Roma con sentenza del 6.8.2024, n. 15720 ed il TAR Toscana, con sentenza del 29.01.2024, n. 120.

La citata pronuncia del TAR Toscana, in particolare, è una delle prime e più note pronunce ad aver nettamente affermato che “i costi della manodopera sono assoggettabili a ribasso”, dal momento che, secondo il giudice toscano, se “il legislatore avesse voluto considerare tali costi fissi e invariabili, non avrebbe avuto senso richiedere ai concorrenti di indicarne la misura nell’offerta economica, né avrebbe avuto senso includere anche i costi della manodopera tra gli elementi che possono concorrere a determinare l’anomalia dell’offerta” (TAR Toscana, sez. IV, del 29.01.2024, n. 120).

Più di recente, inoltre, tale impostazione è stata seguita dalla sentenza del TAR Piemonte n. 340 del 12.2.2025, che ha annullato un provvedimento di esclusione dalla gara basato sulla tesi secondo cui il ribasso offerto dai concorrenti “doveva essere applicato alla base d’asta con sottrazione dei costi della manodopera”. Nel riconoscere l’illegittimità di siffatto provvedimento, il Giudice Amministrativo ha, quindi, affermato che “Il costo della manodopera, che il concorrente ha l’onere di indicare separatamente all’interno dell’offerta economica, è passibile di essere incluso nell’ambito del ribasso complessivamente offerto. […] L’interpretazione in discorso è stata avallata dalla giurisprudenza amministrativa (Cons. Stato, Sez. V, 9.06.2023, n. 5665), che – seppur nella vigenza del previgente Codice dei contratti pubblici – ha affermato che: “il divieto indiscriminato di ribasso sulla manodopera avrebbe i seguenti effetti: a) la standardizzazione dei costi vero l’alto; b) la sostanziale imposizione del ccnl individuato dalla stazione appaltante al fine di determinare l’importo stimato dell’appalto; c) la sostanziale inutilità dell’art. 97 comma 6 sopra citato e cioè l’obbligo per gli operatori economici del rispetto degli oneri inderogabili; d) l’impossibilità, da parte della stazione appaltante, di vagliare l’effettiva congruità in concreto delle offerte presentate dai concorrenti (…)””” (TAR Piemonte, Torino, sez. II, 12.2.2025, n. 340).

Ancor più di recente, inoltre, il TAR Puglia Bari, Sez. II, 15.03.2025, n. 353 ha affermato che “i costi della manodopera sono comunque assoggettabili a ribasso, purché l’operatore dimostri che la riduzione complessiva dei relativi importi derivi “da una più efficiente organizzazione aziendale””.

Emergono, quindi, effettivamente, due diverse interpretazioni della disposizione di legge anzidetta e del conseguente recepimento della stessa nella lex specialis di gara, checché ne dica il TAR Lecce, che nella recente sentenza del n. 434 19.03.2025, ha osservato che non vi sarebbe “un vero e proprio contrasto giurisprudenziale sul punto”.

Ora, è facile comprendere come, nella gran parte delle ipotesi, l’adesione all’una piuttosto che all’atra impostazione è dirimente ai fini degli esiti della gara. La quasi totalità delle procedure evidenziali, infatti, richiede ai concorrenti di formulare l’offerta economica indicando un ribasso percentuale da applicare, senza ulteriori specificazioni, all’importo a “base d’asta”: il tema, però, appunto, è se tale “base d’asta”, cui applicare il ribasso, includa (secondo la tesi della c.d. “ribassabilità diretta”) o meno (seguendo la differente tesi della c.d. “ribassabilità indiretta”) il costo della manodopera stimato dalla stazione appaltante.

A complicare la faccenda, peraltro, ha contribuito il Consiglio di Stato che, con le pronunce del 19.11.2024, nn. 9254 e 9255, nel riformare le sentenze del TAR Reggio Calabria nn. 119 e 120 del 2024, ha assunto una posizione che si presta – come effettivamente si è prestata – a più letture, posto che:

• se, da un lato, sembra aderire (cfr. capo 16.4) alle riflessioni svolte dal TAR Toscana con la citata sentenza del 29.01.2024, n. 120;
• dall’altro lato ha risolto la vicenda posta al suo esame sostenendo “che l’importo ribassabile (ovvero l’importo a cui andava applicato il ribasso percentuale offerto dalle imprese concorrenti) era pari alla somma del costo dei lavori e dei costi per la progettazione esecutiva e coordinamento sicurezza in fase di progettazione, al netto dei costi della manodopera” (cfr. capo 18.2).

Così descritto l’attuale panorama giurisprudenziale, v’è da dire che, a parere di chi scrive, l’impostazione più corretta ed aderente al pertinente quadro normativo, complessivamente e sistematicamente inteso, è quella sottesa alla tesi della c.d. “ribassabilità diretta” dei costi della manodopera, pur dovendosi chiarire come, in realtà, non viene in rilievo alcun ribasso diretto dei costi della manodopera.

Il tema, infatti, talvolta è mal posto dalla giurisprudenza.

Si osservi quanto segue.

L’art. 41, comma 14 del Codice, nella parte in cui stabilisce che “I costi della manodopera […] sono scorporati dall’importo assoggettato al ribasso”, si limita a richiedere che i costi della manodopera, unitamente a quelli della sicurezza, vengano separatamente indicati, in modo da “responsabilizzare gli operatori economici, allo scopo di assicurare che questi ultimi, prima di formulare il proprio “ribasso complessivo”, svolgano una seria valutazione preventiva dei predetti costi” (Cons. Stato, sez. V, 19.11.2024, n. 9255).

Resta fermo, però, che “l’importo posto a base di gara”, come prevede lo stesso art. 41, comma 14, primo periodo, del Codice, sia inclusivo dei costi della manodopera.

Il che, tuttavia, si badi bene, non vuol dire che i costi della manodopera siano “direttamente” ed obbligatoriamente ribassati, come sembra invece sostenere la giurisprudenza che ha aderito alla tesi della c.d. “ribassabilità indiretta” dei costi del personale. Il TAR Catania, difatti, nella sentenza del 27.2.2025, n. 738, muove dalla considerazione secondo cui “se il ribasso viene relazionato all’intera offerta, inclusiva del costo della manodopera, lo stesso opera, di per sé, anche su detti costi, contravvenendo al divieto – per effetto del necessario scorporo degli stessi – seppur non assoluto di ribasso, che, invece, va espressamente rappresentato e, quindi, conseguentemente giustificato sotto il profilo dell’anomalia”.

Qui sta l’equivoco.

Il concorrente, infatti, in virtù dello sconto praticato sulla base d’asta, è chiamato ad offrire un importo complessivo, tenendo conto che lo stesso include i costi della manodopera e gli oneri aziendali per l’adempimento delle disposizioni in materia di salute e sicurezza sui luoghi di lavoro.

L’operatore economico, però, potrebbe scontare l’importo a base di gara:

1. sia tenendo fermi i costi della manodopera indicati dalla stazione appaltante nella lex specialis;
2. sia indicando in offerta un costo della manodopera inferiore rispetto a quello stimato dalla stazione appaltante, dimostrando, in questo caso, “che il ribasso complessivo dell’importo deriva da una più efficiente organizzazione aziendale”.

Per evitare, tuttavia, che le offerte presentate dagli operatori economici vadano a detrimento dei costi della manodopera, l’art. 108, comma 9 del Codice prevede che questi ultimi, unitamente agli oneri aziendali in materia di salute e sicurezza, vengano separatamente indicati nell’offerta economica.   

La ratio di tale previsione è stata puntualmente ricostruita dal TAR Lazio con la citata sentenza del 6.8.2024, n. 15720, che ha evidenziato come, in questo modo, “la stazione appaltante ha semplicemente immediata evidenza di quanto l’operatore economico suppone di dover corrispondere per tale fattore produttivo”.

Si noti come, invece, l’art. 108, comma 9 non richieda l’indicazione nell’offerta economica dei costi della sicurezza (da tenere distinti dagli oneri interni di sicurezza), proprio perché, diversamente dai costi della manodopera, non sono soggetti a ribasso.

Il meccanismo predisposto dal legislatore, quindi, così ricostruito, non ammette differenti interpretazioni in termini di ribassabilità “diretta” o “indiretta” dei costi della manodopera e, di fatto, conferma l’impostazione pacificamente seguita dal Codice del 2016.

La disposizione in commento, in definitiva, con buona pace di chi la riteneva un poderoso cambiamento di sistema, si va confermando come la più “gattopardiana” delle disposizioni del Codice del 2023, con cui il legislatore ha fatto sì che tutto cambiasse in modo che tutto rimanesse com’era.

a cura dell’Avv. Fausto Gaspari